פסק-דין בתיק עת"מ 51111-05-10

העתירה

1.         לפניי עתירה מינהלית נגד החלטתו של משיב 1, המפקח על התעבורה במשרד התחבורה, שלא לבטל את הרישיון שניתן למשיבה 3, חב' קו שירות רכבת ראש העין מרכז פתח תקווה, להפעלת קו שירות למוניות, וכן נגד ההחלטה לאפשר למשיבה 3 למכור את הרישיון האמור למשיבה 4, מוניות קווים תחבורה ציבורית (2006) בע"מ. בגדרה של העתירה טוענת העותרת, חברת מוניות חי בע"מ, כי יש להורות על ביטול ההחלטות האמורות, הואיל ומשיבות 3 ו-4 אינן עומדות בתנאים שהוגדרו בדין לשם קבלת הרישיון האמור, והיות שבהחלטותיו של משיב 1 נפלו פגמים מינהליים רבים. העותרת מבקשת, כי בית-המשפט יורה למשיב 2, שר התחבורה, לפעול בהתאם לסמכותו ולהעמיד את הרישיון שניתן למשיבה 3 להליך תחרותי, שבו תוכל גם העותרת להשתתף.

הרקע העובדתי

החוק לתיקון פקודת התעבורה (מס' 64), התשס"ה-2005

2.         העתירה עניינה רישיונות שהנפיק המפקח על התעבורה, לנסיעות שירות במוניות וכן להפעלת קווי שירות במוניות, זאת מכוח סמכותו לפי פקודת התעבורה [נוסח חדש] (להלן - פקודת התעבורה), ובהתאם לרפורמה שחלה במשרד התחבורה עם יישום תיקון פקודת התעבורה (מס' 64), התשס"ה-2005 (להלן - התיקון), כפי שהתקבל בכנסת ביום 30.3.05. תיקון חקיקתי זה, בצד התקנות שהותקנו מכוחו בתקנות התעבורה (תיקון מס' 12) מיום 18.8.05, ביקש להסדיר את הפעילות בענף מוניות השירות, ואת הדרכים למתן רישיונות ואישורים לקווי מוניות. הרפורמה נועדה לווסת את מספר הקווים ומכסת מוניות השירות שבהם, לצמצם את הפעילות הבלתי חוקית בענף מוניות השירות, ולהסדיר באורח חוקי את פעילות קווי השירות, אגב שיפור רמת השירות והמחויבות של ספק השירות לציבור (על תכליתה של הרפורמה ראו: בג"ץ 153/06 מוניות קו 2 - אחדות שעריה נ' משרד התחבורה (28.8.06); עע"מ 8291/07 השרון שרות טקסי בע"מ נ' נבון, ממונה תכנון תחבורה ציבורית  במחוזות תל אביב (20.10.10)). על-פי דברי ההסבר לתיקון, הצורך ברפורמה התעורר לאור הפעילות הענפה בענף מוניות השירות ערב יישומו של התיקון, אשר "חלקה נעשה שלא בהתאם לתנאי רישיון השירות ולרמת השירות הנדרשת ממפעיל תחבורה ציבורית. כך נוצר מצב שבו קווי השירות למוניות הפועלות לרוב בצמוד לקווי השירות לאוטובוסים, מתחרים בהם ונוטלים מהם נוסעים, ללא מחויבות לרמת שירות הנוסע" (דברי הסבר להצעת חוק לתיקון פקודת התעבורה (מס' 64) (רישיונות להפעלת מוניות בקו שירות ולנסיעת שירות), התשס"ה-2004, ה"ח 136).

3.       במסגרת הרפורמה נקבע, כי החל מיום 12.4.06 יבוטלו כל הרישיונות שניתנו בעבר להפעלת קווי שירות, וכי ממועד זה יונפקו רישיונות חדשים אך ורק לתאגידים שיגישו בקשה ויעמדו בתנאים שנקבעו בתיקון החקיקתי. כך נקבע, כי בתום שלושה חודשים מיום פרסומו של התיקון (להלן - המועד הקובע) יפרסם המפקח על התעבורה רשימת קווי שירות שלגביהם יינתנו רישיונות לפי ההסדר החדש, וכן יפורסמו המספר המקסימאלי והמינימאלי של רישיונות לנסיעות שירות שיינתנו לגבי כל קו; זאת, בהתחשב בכמות המוניות הדרושה בכל קו, בצורך שבשמירת התנועה הסדירה בקווי השירות, ובמידת ההשפעה על התחבורה הציבורית המופעלת בקווים אלו (סעיף 14טז(א) לפקודה). לשר התחבורה ניתנה הסמכות להרחיב את רשימת הקווים על-ידי הוספת קווי שירות נוספים, אם ראה כי ראוי לעשות כן (סעיף 14טז(ג)).

4.         התיקון החקיקתי הורה, כי לאחר פרסום רשימת קווי השירות כאמור, תוגשנה למפקח על התעבורה בקשות לקבלת רישיונות, מטעם תאגידים המעוניינים להפעיל את קווי השירות (סעיף 14יז). כל מבקש יידרש לעמוד בתנאים שהוגדרו בפקודה, ובכלל זה להראות, כי הנו תאגיד שמטרתו העיקרית היא הפעלת קו שירות למוניות; כי הרשות המקומית הרלבנטית אישרה את תחנות היעד והמוצא בקו השירות למוניות שלגביו מבוקש הרישיון; וכי עומד לרשותו מקום חניה מתאים לחניית המוניות, בסמוך לתחנת המוצא או היעד (סעיף 14ח לפקודה). עוד נקבע, כי "במתן רישיון קו השירות יתחשב המפקח על התעבורה בשיקולים של קידום התחרות" (סעיף 14ח(ד)).

5.         בהקשר זה יצוין, כי בנוסח הצעת התיקון לפקודה הופיעה כחלק מרשימת התנאים הדרישה, כי מבקש הרישיון יראה שאינו בעל עניין בבעל רישיון קו שירות אחר, וכי בעל קו שירות אחר אינו בעל עניין בו. בדברי ההסבר הובהר, כי "תנאים אלו נועדו למנוע השתלטות של גורמים עסקיים ספורים שכבר כיום עובדים בהפעלת קווי שירות של אוטובוסים או מוניות על קווי שירות למוניות, כהגדרתם המוצעת, באמצעות התאגדות בתאגידים שכולם קשורים זה בזה, ובכך לסכל תחרות או אי יכולת של גורמים עסקיים חדשים להיכנס לענף התחבורה הציבורית". עם-זאת, בנוסח הסופי של התיקון לפקודה נשמטה הדרישה האמורה, ככל הנראה בשל התנגדותה של הרשות להגבלים עסקיים, הואיל והניסוח המקורי נתפש כגורף למדי, ומאיים על צמיחת הגופים הקיימים בתחום התחבורה הציבורית. לפיכך, שיקולי הריכוזיות ועידוד התחרות נמסרו לשיקול דעתו של המפקח על התעבורה, בסעיף 14ח(ד), כאמור; אולם, כהשלמה לכך, נקבעו הגבלות נוספות בתקנה 495ה(א) לתקנות התעבורה, תשכ"א 1961 (להלן - תקנות התעבורה) שעניינה "מניעת ריכוזיות יתר". על-פי התקנה, לא יינתנו למעלה מ-350 רישיונות לגוף אחד, כאשר "גוף אחד" מוגדר כ"תאגיד שהגיש בקשות או שהוא בעל שליטה, בתאגידים שהגישו בקשות"; ובנוסף, כדי למנוע ריכוזיות גם בחלוקה המוניציפאלית, נקבעה מכסת רישיונות שיוכל גוף לקבל בכל מחוז. לענייננו יצוין, כי מכסת הרישיונות לגוף אחד במחוז תל אביב והמרכז הועמדה על 220 (תקנה 495ה(ב)).

כן יש לציין, כי בהנחיות שפורסמו באתר האינטרנט של משרד התחבורה, אשר צורפו לכתב העתירה, נקבע, כי:

"15.3 בכל מקרה בעת מתן רישיונות לקווי שירות למבקשים השונים ישקול המפקח על התעבורה שיקולי תחרות ולא יאפשר ליצור מצב בו מפעיל אחד חולש על מספר רב של קווים...

15.4 המשרד ישקול שיקולים למניעת השתלטות של מספר גורמים על קווי השירות במוניות..."

6.         מנגנון ההכרעה בבקשות השונות לרישיונות לקווי שירות ולנסיעות השירות בהתאם לתיקון לפקודה, הוגדר בתקנות 495-496 לתקנות התעבורה, והעניק עדיפות לבעלי הרישיונות הקיימים. כך, תאגיד אשר מבקש רישיון בהתאם לתנאים שהוענקו לו בעבר, דהיינו - אותו קו שירות ואותה מכסת מוניות - מקבל זכות ראשונים עבור הקו המבוקש; אולם זכות זו מתבטלת, אם חורג התאגיד בבקשתו, ומבקש מכסה גבוהה יותר של רישיונות, או קו שירות נוסף על אלו שברישיונו הנוכחי (תקנה 495ב). היה והמבקשים לא עמדו בתנאים האמורים, אזי מתקיים הליך תחרותי בין המבקשים המתחרים על אותם קווי השירות, לפי תקנות 495ג-495ו לתקנות התעבורה, כאשר הזוכה בו יהא התאגיד שהציע את תשלום האגרה הגבוהה ביותר.

7.         על-פי התיקון לפקודת התעבורה, רישיונות יינתנו למבקשים העומדים בתנאים המפורטים לעיל לזמן קצוב בלבד, ותוקפם יפוג ביום ה-31 בחודש דצמבר בשנה שבה ניתנו, אולם ניתן יהיה לחדשם לתקופות נוספות שלא תעלנה על שנה בכל פעם (סעיף 14טו(ב)). כמו-כן, הוגדרה סמכותו של המפקח על התעבורה לבטל, להגביל או להתלות, רישיון שניתן לקו שירות או לנסיעת שירות, אם התברר כי הרישיון ניתן על-יסוד מידע כוזב; אם חדל להתקיים תנאי מתנאי הרישיון; או אם בעל הרישיון הפר תנאי מהותי מתנאיו (סעיף 14יג(א)). כן ניתנה למפקח על התעבורה הסמכות לבטל רישיון קו שירות, לפי סעיף 14יג(ב), אם בעל הרישיון לא החל להפעיל את הקו במועד שנקבע לכך ברישיון; אם החלו הליכי פירוק או כינוס נכסים לגבי בעל הרישיון; או אם הפעיל בעל הרישיון מונית שלא ניתן לגביה רישיון לנסיעת שירות. 

עוד יש לציין, כי על-פי סעיף 14יב לפקודה, רישיון קו שירות ורישיון לנסיעת שירות אינם ניתנים להעברה ללא היתר מהמפקח על התעבורה; זאת, כדי "למנוע מצב שבו הרישיונות הניתנים לפי הסימן המוצע יעברו להיות בבעלותם של מי שאינם עומדים בתנאים הקבועים בו לקבלתם" (דברי ההסבר להצעת החוק, שם).

פרסום רשימת קווי השירות והנפקת הרישיונות

8.         ביום 12.7.05 פרסם המפקח על התעבורה רשימת קווי שירות למוניות ומספרי מוניות, לפי פקודת התעבורה (ילקוט הפרסומים 5416, עמ' 3440). לענייננו יצוינו שני פריטים מהרשימה, הרלבנטיים לעתירה שלפניי: האחד, מק"ט 5105, המאגד שישה קווי נסיעה בעיר פתח תקווה, אשר יימסרו כמקשה אחת לבעל הרישיון. על-פי החלטתו של המפקח על התעבורה, יופעלו בקו זה לא פחות מ-23 מוניות, אך לא יותר מ-74. הקו השני, מק"ט 5209, הנו קו נסיעה בין-עירוני, משכונת עמישב בפתח תקווה ועד תל אביב, ולגביו נקבע מספר מינימאלי של 13 מוניות שיפעלו בו, ומספר מרבי של 58 מוניות. בטרם החלת הרפורמה, הפעילה העותרת מוניות בקו זה, אשר כונה אז קו 66.

9.         ביום 11.1.06 הגישה העותרת בקשה לרישיון הפעלת קו שירות לפי מק"ט 5209,  אשר כאמור, פעלה בו גם לפני החלת הרפורמה. הואיל והעותרת עמדה בתנאי תקנה 495ב לתקנות התעבורה, ניתן אישור עקרוני לבקשתה ומאוחר יותר נמסר לה הרישיון המבוקש, עד לסוף שנת 2006, ללא הליך תחרותי, שכן העותרת ניצלה את זכות הראשונים שלה, כאמור, לגבי קו זה. יודגש כבר עתה, כי לו הייתה העותרת מגישה בקשה נוספת לרישיון להפעלת קו שירות לפי מק"ט 5105, העומד בלב עתירה זו, הרי שהייתה פוגעת בזכותה לקבלת רישיון ללא הליך תחרותי עבור מק"ט 5209, ולכן נמנעה מעשות כן.

במקביל, הגישה משיבה 3 בקשת רישיון להפעיל קו שירות על-פי מק"ט 5105, ביום 10.1.06. משיבה 3 קיבלה אישור עקרוני לבקשתה, ולימים הוענק לה רישיון כמבוקש, עד תום אותה השנה.

10.       במהלך חודש מאי 2006, לאחר מתן האישורים העקרוניים לבקשות אך בטרם הנפקת הרישיונות, פנה מר אורי חי, מנהלה של העותרת ובעל מניות בה, במכתבים שונים לממונה על התחבורה הציבורית במשרד התחבורה וכן למחלקה המשפטית של המשרד, שבהם הלין כי משיבה 3 אינה עומדת בתנאי הפקודה והתקנות לצורך קבלת רישיון להפעלת קווי שירות. בין-היתר ציין מר חי, כי תחנות המוצא והיעד, עליהן נסמכת משיבה 3, טרם אושרו כדין על-ידי הרשות המקומית, כנדרש בפקודה; כי אין ברשותה של משיבה 3 מקומות חניה מתאימים, בניגוד לתנאי הרישיון; וכי בעלי השליטה העקיפים במשיבה 3 (אגד החזקות בע"מ, להלן - אגד) מעורבים בהפעלת קווי שירות נוספים, באופן הפוגע בתחרות, בניגוד לסעיף 14ח לפקודה. בתשובה נענתה העותרת במכתב מיום 15.8.06 מאת סגנית היועצת המשפטית של משרד התחבורה, עו"ד חוה ראובני, כי משיבה 3 לא קיבלה רישיונות לכלהקווים במק"ט 5105, עקב חוסר בתחנות קצה.